Ley de Nacionalización Petrolera. 50 años (I): “Una ruptura en la relación del Estado con su principal industria”

Andrés Rojas Jiménez

Hace 50 años, el 29 de agosto de 1975, el presidente Carlos Andrés Pérez en el Salón Elíptico del Capitolio en Caracas le dio el ejecútese a la Ley Orgánica que reserva al Estado la Industria de y el Comercio de los Hidrocarburos –comúnmente llamada Ley de Nacionalización Petrolera- que llevaría al Estado venezolano a asumir el control y la operación de su principal actividad productiva. De esa manera se puso fin a 60 años de presencia de empresas transnacionales.
Petroguía inicia la publicación de una serie de entrevistas con especialistas o estudiosos del sector de los hidrocarburos en Venezuela y la primera es con la abogada Dolores Dobarro, quien fue consultora jurídica del Ministerio de Energía y Minas durante el segundo gobierno de Rafael Caldera, entre 1994 y 1999, teniendo también la posición de directora general o viceministra de ese despacho, y en varias ocasiones fue la ministra encargada de esa cartera.
Dobarro fue una de las protagonistas del debate sobre la referida legislación en ese momento cuando se discutió si esa ley permitía o no que el Estado venezolano hiciera contratos con empresas privadas o transnacionales dentro lo que se llamó la política de la Apertura Petrolera. 

- ¿Qué marcó la Ley de Nacionalización Petrolera desde el punto de vista legal y también para el sector de los hidrocarburos en Venezuela?

-Yo veo dos cosas jurídicamente. Primero, en la estructura del Estado, una ley importante como fue el último escalafón donde se plasmó lo que era una política petrolera que tenía años gestándose. Esa idea de la nacionalización venía manejándose desde 1958 cuando se aprobó no otorgar más concesiones, luego con la creación de la OPEP y que Venezuela formara parte de la organización, junto a una serie de pasos que se siguieron para después culminar en esta ley; segundo, vino a representar un ruptura de cómo venía manejándose la relación Estado-Nación con la industria o actividad petrolera desde los grandes descubrimientos de petróleo hasta la fecha de la nacionalización, cuyo objeto jurídico fue un sistema de concesiones para empresas privadas.
Por tanto, la ley rompió esa relación y a partir de la nacionalización se creó una se reserva al Estado de la industria de los hidrocarburos. Después vino una posibilidad de participación privada, que derivaba precisamente del artículo 5º, donde se dejaba una ventana abierta a participación privada.

-Algunos especialistas dicen que no fue una nacionalización sino más bien una estatización. ¿Hay alguna diferencia en esos dos términos?

-Hay una diferencia técnica, pero hay gente que dice que fue una estatización de la industria porque también se revirtieron las concesiones de las tres empresas privadas nacionales que había y por ende la nacionalización no operaba totalmente, pero para mí el término jurídico de nacionalización está bien empleado porque sí se nacionalizó la industria, era el Estado el que iba a participar en la explotación del recurso y por ende un beneficio para la Nación. Al menos durante los primeros 20 años después de esa ley ese fue el esquema que rigió, pero cuando llegamos a los años 90 del siglo pasado se abrió un proceso de discusión que en buena medida era político, pero también legal y nos tocó vivirlo como protagonista. Hubo mucha discusión sobre hasta qué punto ese artículo 5º permitía o no la participación privada.

-¿Cómo entender ese artículo 5º porque partía de la duda si permitía o no la participación privada o de las empresas transnacionales?

-En el momento que se aprobó la ley había un sentimiento total de nacionalizacíon. Como abogado pienso que en toda legislación siempre se debe poner una vía de escape porque las leyes no deben ser tan rígidas y más bien esa vía tardó mucho en usarse. Estamos hablando de 20 años. La posibilidad de utilizar esa ventana comenzó a plantearse a inicios de los años 90 cuando PDVSA vio minimizada su posibilidad de inversión por la eliminación de su fondo de inversión. Se hizo un primer experimento con el Proyecto de gas natural Cristóbal Colón, que luego se llamó Mariscal Sucre en Paria. Quizás el artículo 5º tenía una línea que se prestaba a confusión y por eso se requirió una interpretación de la Sala Político-Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia en cuanto al control de la actividad. Estaba claro que el artículo 5º sí permitía la participación privada y por eso se discutió tanto en la época de la nacionalización si era una verdadera nacionalización porque dejaba esa alternativa abierta. Cuando el interés público así lo requiera podría haber participación privada siempre y cuando las condiciones fueran aprobadas por el Congreso, ahora Asamblea Nacional, y el Estado siempre mantuviera el control y allí fue donde hubo la gran discusión jurídica.

- ¿Qué significa control de la actividad?

-Significa el control accionario. La Corte consideró que no necesariamente un control viene dado por acciones mayoritarias, puede darse por una acción dorada, por ejemplo, las decisiones más cruciales de una participación en lo que fueron las asociaciones estratégicas. Entonces esa fue la interpretación que se siguió, es decir, que el control no necesariamente tenía que ser mayoría accionaria y así bajo ese esquema se planteó lo que se llamó la Apertura Petrolera, que tuvo esquemas jurídicos como los de las asociaciones estratégicas de la Faja del Orinoco, donde PDVSA en ninguna tuvo el control accionario o en el esquema de explotación a riesgo y ganancias compartidas en las que la CVP (Corporación Venezolana del Petróleo) como filial de PDVSA, ejercía o no en su participación accionaria y se reservaba las acciones doradas para las decisiones importantes y así mantener el control. Todas esas condiciones fueron además aprobadas por el entonces Congreso de la República.

-Uno de los aspectos que se exalta de esa ley fue que se aprobó por amplio consenso, aun cuando el gobierno de Carlos Andrés Pérez contaba con la mayoría del partido Acción Democrática (AD). ¿Cómo se llegó a eso?

-Predominó la búsqueda de un consenso político en un tema tan crucial como es el de los hidrocarburos. Para la nacionalización, la discusión fue muy grande, pero todos los partidos, tanto los de la izquierda como AD y Copei estaban de acuerdo en lo que se iba a hacer como fue la nacionalización del petróleo. En lo que diferían era cómo iba a ser el control del Estado, cómo iba a operar la empresa petrolera que se creara y qué naturaleza jurídica iba a tener la empresa, es decir, había muchos matices, pero estaban de acuerdo en la idea central que era nacionalizar. La discusión más grande que se planteó fue con el artículo 5º precisamente porque algunos decían que no se estaba nacionalizando 100% porque se estaba dejando una ventana abierta.

- ¿Ese consenso lo hubo cuando en los años 90 se planteó la discusión de la Apertura Petrolera?

-Con la Apertura, la discusión estuvo centrada en si se estaba de acuerdo o no con que se utilizar esa ventana del artículo 5º.  Las posiciones fueron más radicales, pero evidentemente se aprobó porque había mayoría en el Congreso por parte de AD, Copei, el MAS y Convergencia, (que fue el partido que fundó del presidente Caldera para su aspirar a un segundo mandato). Los partidos de la izquierda eran los que estaban en contra a esa apertura.

-En el año 2001, ya con Hugo Chávez en el poder, se aprobó una nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, ¿se justificaba derogar la ley de nacionalización?

-Era lógico jurídicamente porque se tenía una nueva Constitución que se aprobó en 1999 y respondía a una nueva política petrolera. Sin embargo, la ley del 2001al principio respetó las asociaciones estratégicas, no exigía que las empresas fueran netamente en el Estado con una participación accionaria mayoritaria. Es después, entre 2006 y 2008, cuando se da lo que llamo una renacionalización y se pasó a un esquema corporativo donde PDVSA pasó a tener la mayoría accionaria de todas las empresas operadoras.

-La Ley Orgánica de Hidrocarburos de 2001 cumplirá 25 años en 2026. ¿Se requiere una reforma?

-Yo pienso que sí. Los hechos están mostrando que el marco jurídico del sector hay que ordenarlo un poco. PDVSA tiene muchos esquemas de operación, se basan o tienen su fundamentación en instrumentos jurídicos diferentes.

- ¿Se refiere a que ya no son solo empresas mixtas sino Contratos de Participación Productiva (CPP)?

-Sí. Tengo que hacer la salvedad porque uno va conociendo poco a poco. Esos esquemas no son conocidos por todos porque tienen confidencialidad.

- ¿Se refiere a que se rigen por la Ley Antibloqueo?

-Sí, entre otras cosas, porque también hay partes de los Contratos de Participación Productiva que pudieran verse legalmente como un convenio operativo. Entonces, unos esquemas van por la Ley Antibloqueo; otros por lo que es la esencia jurídica de un convenio operacional. Todo eso habría que ordenarlo para dar seguridad jurídica y pareciera que fuera una idea en la que todo el mundo está de acuerdo de que se necesita la participación privada, pero hay que darle un poco un piso de seguridad jurídica. No se puede decir que hoy vamos a hacer los contratos con la Ley Antibloqueo, pero qué pasa si mañana desbloquean y quitan las sanciones. ¿Qué hacemos en ese caso? ¿Seguimos teniendo participación privada o se quiere que siga siendo la mayoría accionaria del Estado? Toda esa discusión jurídica debe darse.